Előadói ív, érkeztetés és digitalizálás – Szakértőnk válaszol
Mi is a probléma?
Magyarországon az iratkezelési rendszer kialakítása, az iratkezelési szabályzatok és irattári tervek készítése, az iratkezelési szoftverek kiválasztása kapcsán a dokumentumkezeléssel foglalkozó szervezetek számára az alapvető kérdés minden esetben az, hogy közfeladat ellátó szervezetként kell-e az iratkezelését megszervezni.
Ezzel a problémával szembesülhet egy állami tulajdonú vagy állami résztulajdonlású nagyvállalat akkor, amikor döntenie kell, hogy iratkezelő szoftvert és/vagy dokumentum menedzsment rendszert szerezzen-e be. Hiszen a közfeladatot ellátó szervezetek számára csak és kizárólag olyan irat- és dokumentumkezelő rendszert lehet alkalmazni, mely úgynevezett tanúsítással rendelkezik.
Ugyancsak a közfeladat ellátás fogalmának tisztázására van szükség abban az esetben, amikor egy gazdálkodó szervezet, pl. egy menetrendi személyszállítást szolgáltató társaság, kerül abba a helyzetbe, hogy iratkezelési szabályzatot és/vagy irattári tervet kell készítenie. A közfeladatot ellátó szervezetek számára ugyanis az iratkezelés rendszerének megszervezése a 335/2005. Korm. (XII. 29.) a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló rendeletben foglaltaknak megfelelően történhet csak meg.
A fenti két példa, két fontos kötelezettségre hívja fel a figyelmet. Az egyik a szabályozási környezetnek egy „mintarendelet” alapján történő kialakításáról szóló kötelezettség. A másik az iratok nyilvántartását és nem egyszer az iratok elektronikus képének kezelését biztosító eszköz, az iratkezelő szoftver, tanúsításának kötelezettségét jelenti. E két kötelezettséget külön-külön vagy együtt, de számos szervezet olyan korlátozásnak érzi, mely alól igyekszik kibújni azzal az érvvel, hogy tagadja azt, hogy az alaptevékenysége vagy a tevékenységi körének egy része közfeladat ellátásnak minősül.
Ki lát el közfeladatot?
Van két olyan iratképző csoport, ahol nincs szükség különösebb magyarázatra a közfeladat ellátása kapcsán. Az egyik az önkormányzati, a másik az állami hivatalszervezet. Az állami és az önkormányzati hivatalok, illetve az ezekkel közvetlen kapcsolatban álló szervezetek esetében a közfeladat fogalma egyrészt a hétköznapi fogalomhasználat számára is érthető, másrészt egyértelmű jogszabályi alapja is van. Ez a jogszabályi alap a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről rendelkező 1995. évi LXVI. törvény 3. § b. pontja. A hivatkozott bekezdés úgy határozza meg a közfeladat fogalmát, hogy „közfeladatot ellátó szerv az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy.”
Mivel az állam feladatellátása elég egyértelmű, egy állami szervezet – legyen az például földhivatal, a Központi Statisztikai Hivatal, kórház, fogyasztóvédelmi szervezet, a Magyar Tudományos Akadémia és intézményrendszere, az iskolák, egyetemek stb. – esetében a közfeladat ellátás fogalmát senki sem kérdőjelezi meg.
Ugyancsak egyértelmű, hogy egy önkormányzat hivatala, illetve az adott önkormányzat szakfeladat ellátására létrehozott intézményei önkormányzati feladatot ellátva minősülnek közfeladat ellátó szervezetnek. Így a könyvtárak, művelődési házak, múzeumok, önkormányzati intézményként működő színházak, egyes szociális és egészségügyi tevékenységet folytató önkormányzati intézmények esetében szintén nem vita kérdés az, hogy közfeladatot lát-e el az adott szervezet.
Ha mégis vitatná valaki a fenti esetekben a közfeladat ellátás fogalmát, elég egy pillantást vetnie az említett szakágazatokra vonatkozó jogszabályokra, szervezeti és működési szabályzatokra, hogy lássa, alapvető állami és/vagy önkormányzati feladatok ellátására létrehozott szervezetekről van szó. Vagyis azért érvényesül esetükben a már idézett 1995. évi LXVI. törvény 3. § b. pontja szerinti értelmezés a közfeladat ellátásról, mert „állami vagy helyi önkormányzati feladatot” látnak el.
A hivatkozott értelmező rendelkezés második fele azonban rögtön gyanút ébreszt az érdeklődőben ott, ahol a törvény szövege így fogalmaz: „…jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy.” Ez a megfogalmazás az utóbbi 12 évben tág teret nyitott a jogértelmezéseknek, hiszen bármely szervezet, mely esetében nem volt egyértelmű a szervezeti kapcsolat az állami vagy önkormányzati szférával, komoly értelmezésbe fogott azzal kapcsolatban, hogy közfeladat ellátónak minősül-e a tevékenysége vagy sem.
Miért és ki vitatja a közfeladat ellátás fogalmának értelmezését?
A közfeladat ellátás értelmezésének problémája valójában ekkor keletkezett. Vagyis akkor, amikor egyes szervezetek, feltételezve, hogy az iratkezelési szabályozási környezet megnehezíti az alaptevékenységhez kapcsolódó iratkezelést, megpróbált kibújni a vélt kötelezettségek alól. Erről a nemegyszer sok jogértelmezési energiát felemésztő munkáról a legtöbb esetben kiderült, hogy több okból is felesleges volt. Egyrészt mert a közfeladat ellátás „kreatív értelmezésével” senki sem tudott meggyőző, minőségileg új értelmezést előállítani a már idézetthez képest. Másrészt azért is felesleges volt e munka, mert a vitatott jogszabályi kötelezettség valójában semmiben sem korlátozta az illető szervezet működését. Már csak azért sem, mert a közfeladat ellátó szervezetek iratkezelése számára kijelölt jogi szabályozás nagyon is racionális, átlátható rendszert alkot, komoly tapasztalatból táplálkozik, mely tapasztalatok némelyike az 1850-es években osztrák mintára bevezetett közigazgatási iratkezelési rendszeren alapul.
Mint a fenti felvetésekből is látható, valójában nem azzal a problémával állunk szemben, hogy a közfeladatot ellátó szervezetek meghatározása „pongyola” lenne. A probléma az értelmezésből adódik, mely értelmezés azonban nem valamilyen, a jogszabályokon belüli vagy az egyes jogszabályok közötti ellentmondáson alapul, hanem azon a téves vélekedésen, mely egy iratkezelési rendszert, sokszor annak ismerete nélkül, pusztán azért kíván elvetni, mert nem akarja eltűrni a hivatalos szabályrendszert.
Az kétségkívül igaz, hogy nem rendelkezünk olyan jogszabályi meghatározással, mely taxatívan felsorolja, hogy mely tevékenység közfeladat és mely nem az. Ez azonban nem véletlenül alakult így és egyáltalán nem valamifajta „hiányosságról” van szó
A közfeladat fogalmának bevezetése a magyar iratkezelési gyakorlatba és az ehhez szükséges jogszabályok közé, a már említett 1995. évi LXVI. törvény megalkotásával vette kezdetét 1995-ben! Tíz évvel később került kiadásra a 335/2005. Korm. r., mely már idézett címében is hordozta azt a megfogalmazását, hogy hatálya a közfeladatot ellátó szervezetekre terjed ki.
Egy kis szabályozás történelem
Bár 1995-től használatos a „közfeladatot ellátó szerv” kifejezés, 1995-2005 között senki sem vitatta az iratkezelési szempontból közfeladatot ellátó szervezetek fogalmának értelmezését.
Közbevetés: teljesen téves és az értelmezés ellehetetlenítését eredményezi az a közfeladat értelmezési megoldás, mely az iratkezelés kapcsán nem az iratkezelés rendszeréből és az e rendszert lefektető jogszabályok értelmezéséből indul ki. Ennek egyik gyakori, sokszor jó szándékú esete az, amikor a 2011. évi CLXXV. törvény az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról képezi az alapját az értelmezésnek. E törvényi szintű szabályozás, mint a címéből is kiderül, nem az iratkezelés szempontjából és céljára használja a közfeladat fogalmát, hanem a közhasznúsági jogállás szempontjából, amint azt az e törvény 2. § 20. értelmező pontja, továbbá az ugyancsak e törvény 34. § (1) a. pontja is rögzít. Sokszor elfeledkeznek arról, hogy a 2011. évi CLXXV. tv-el az 1995. évi LXVI. tv. egyenrangú jogszabály. Mivel egymást nem átfedő, hanem nagyon is egymástól elkülönülő két területet szabályoz e két törvény, a 2011. évi CLXXV. tv-ben szereplő fogalomértelmezés csak az adott törvény által szabályozott területre vonatkozóan releváns, míg az 1995. évi LXVI. tv. a saját területére, az iratkezelés területére vonatkozóan. Ezt a különbséget egyébként igen jól érzékelheti mindenki, aki a két törvény hatályosságáról szóló bekezdését összeveti. Vagyis a röviden csak „civil törvénynek” nevezett 2011. évi CLXXV. tv rendelkezései, fogalomértelmezése nem releváns az iratkezelés szempontjából, míg az 1995. évi LXVI. tv. rendelkezései egyértelműen kötelezőek e területen.
Ez nem véletlenül alakult így. Arra az okra vezethető vissza, hogy 1995-2005 között a korábbi, döntően az 1990 előtti időszakból örökölt vagy a rendszerváltást megelőzően készült és azóta csak módosítással ellátott jogszabályok, utasítások és belső szabályzók alapján történt az iratkezelés megszervezése.
A korábbi rendszer alapjának, a szocialista társadalmi rend ideológiájának köszönhetően nem az iratkezelés kiszolgáló jellegéből vezették le a szabályokat, hanem a tulajdonviszonyokból. Ezért az állami és az önkormányzati (akkor: tanácsi) tulajdonlást tekintették mérvadónak az iratkezelés szabályozásának kidolgozásakor.
Egyszerűbben fogalmazva: ami „közösségi tulajdon” volt (valójában állami vagy tanácsi tulajdon) a kor jogértelmezése szerint, arra adtak ki központi, jogszabályban vagy utasításban megfogalmazott szabályozást. Ami a szűk területen engedélyezett magántevékenységet (akkoriban: „maszekot”) érintette, arra pedig nem készült iratkezelési szabályrendszer. A szocialista struktúrában ez egyértelmű helyzet volt, hiszen nem fordulhatott elő, hogy olyan, a közösség számára fontos szolgáltatást, mint a vasúti vagy közúti menetrend szerinti személyszállítás, a víz- és csatornaszolgáltatás, a lakossági energiaellátás stb. magánkézbe kerüljön.
Amikor azonban a rendszerváltással megnyílt az út a magántulajdon erőteljesebb szerepvállalására a szolgáltatóiparban, akkor kiderült, hogy a köz érdekében nyújtott szolgáltatások biztosítása miatt, hasonlóan a nemzetközi gyakorlathoz, számos területen, így az adott tevékenységet dokumentáló iratkezelés területén is, szükség van egy olyan szabályrendszer kidolgozására, mely biztosítja a közérdeket szolgáló tevékenység átláthatóságát és ellenőrizhetőségét. Végső soron ez lett, a már többször hivatkozott 1995. évi LXVI. tv. 35/A. bekezdésébe illesztett felhatalmazás alapján kiadott 335/2005. Korm. rendelet. Ez a rendelet olyan kereteket szabott meg, amelyek alapján minden, a már idézett 1995. évi LXVI. tv. 3. § b. pontja alapján közfeladatot ellátó szervezet számára kötelezővé tette a hivatkozott kormányhatározatban megfogalmazott elveket és iratkezelési struktúrát.
A „335-ös” pedig az alapja és hivatkozás pontja lett a tanúsított szoftvereknek, akkor, amikor a 27/2014. (IV. 18.) KIM rendelet a közfeladatot ellátó szerveknél alkalmazható iratkezelési szoftverekkel szemben támasztott követelményekről 4. § (1) a. bekezdésében visszahivatkozott a 335/2005. Korm. r-re azzal, hogy az iratkezelési szoftvernek biztosítania kell „a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. Korm. rendeletben előírt iratkezelési folyamat teljesülését.”
Vagyis a tanúsítás sem más, mint annak a garanciája, hogy amely szervezet tanúsított szoftvert használ, az az iratkezelési eszköznek köszönhetően nem is tudja más rendszerben kezelni az iratait, mint ami az átláthatóság biztosítása érdekében, továbbá a közérdek és a jövő nemzedékek információhoz való hozzáférési jogának érdekében szükséges. (Vö! 1995. évi LXVI. tv. 1. § a)-b).)
„E törvény célja annak biztosítása, hogy
a) a közfeladatot ellátó szervek irattári anyaga – ügyviteli és levéltári érdekekre, valamint a közérdekű adatok nyilvánosságának elvére tekintettel – szakszerűen kezelt és rendszerezett, jól használható forrásanyaggá váljék;
b) bármely szerv irattári anyagának, továbbá a természetes személyek irathagyatékának maradandó értékű része – a közlevéltárak és a nyilvános magánlevéltárak anyagaként vagy védett levéltári anyagként – épségben és használható állapotban a jövő nemzedékei számára is fennmaradjon…”
1995. évi LXVI. törvény a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről 1. § a) – b).
Ki lát el közfeladatot? Második rész.
A fentiek áttekintése után egyértelmű, hogy közfeladatot lát el az, aki
- állami döntés-előkésztő, döntéshozó, végrehajtó, ellenőrző, szakfeladat ellátó tevékenységet folytat, abban az esetben is, ha a feladatot nem az állami hivatalrendszer részeként, hanem szerződött partnerként látja el,
- önkormányzati döntés-előkésztő, döntéshozó, végrehajtó, ellenőrző, szakfeladat ellátó tevékenységet folytat, abban az esetben is, ha a feladatot nem az önkormányzati hivatalrendszer részeként, hanem szerződött partnerként látja el,
- aki, akár magánvállalkozóként is, olyan tevékenységet folytat, amivel kapcsolatban külön jogszabály rendelkezik az adott tevékenység közfeladat jellegéről,
- aki olyan tevékenységet folytat, amivel kapcsolatban, akár magánvállalkozóként is, külön jogszabály rendelkezik az adott tevékenység állami vagy önkormányzati feladat ellátási jellegéről.
Kire vonatkoznak a jogszabályok?
A közfeladat fogalmának az iratkezelésre vonatkozó szabályozását és értelmezését megvizsgálva, térjünk vissza ahhoz a kiinduló ponthoz, ami az egész értelmezési problémakört generálta. Vagyis: kik azok, akikre vonatkozik a „335-ös” és kik azok, akiknek tanúsított iratkezelő szoftvert kell használniuk az iratkezelés során.
Két ilyen csoport van:
- Azok, akik közfeladatot látnak el. Erre vonatkozóan ld! az előző bekezdésben felsorolt ismérveket,
- Azok, akik az 1995. évi LXVI. tv. 2. § b. pontja alapján „a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 2. melléklet I. pontjában meghatározott gazdasági társaságok” csoportjába tartoznak.
A második csoportba tartozók esetében a szabályozási környezet alkalmazása nem azért kötelező, mintha ők minden esetben közfeladatot látnának el, bár a hivatkozott mellékletben szerepelnek olyan társaságok is, melyek esetében a közfeladat ellátási feladatellátás is érvényes. E társaságok esetében mégis a törvény e külön rendelkezése a meghatározó.
Ezek alapján felmerülhet az is, hogy e társaságokra csak az 1995. évi LXVI. tv. rendelkezései vonatkoznak, a 335/2005. Korm. r. alkalmazására és így a 27/2014. KIM rendelet szerint tanúsított szoftverek használatára azonban nem kötelezettek e szervezetek.
Csakhogy az 1995. évi LXVI. tv. tartalmazza azokat a rendelkezéseket, melyek alapján az illetékes levéltár részt vesz az iratkezelés szabályozásának kialakításában, a szabályzatok jóváhagyásában, az irattári terv véleményezésében, az iratanyag őrzési körülményeinek meghatározásában, illetve magának az iratkezelési folyamatnak az átláthatóság szerinti kialakításában. A hivatkozott törvényben meghatározott iratkezelési elvek pedig (Vö! 1995. évi LXVI. tv.9., 11, 12. §-ai.) tartalmilag azokat a szempontokat adják meg, mely alapján e sokszor tévesen csak „levéltári törvénynek” nevezett jogszabály alá rendelt 335/2005. Korm. r. készült.
Vagyis a „kör bezárul”. Elméletileg lehetséges olyan megoldás, hogy a levéltár részvételével, a 335/2005. Korm. r-re történő hivatkozás kihagyásával egy nem közfeladatot ellátó, de a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 2. melléklet I. pontjában meghatározott gazdasági társaság létrehozza saját iratkezelési szabályzatát és irattári tervét, amire a hivatkozott törvény szerint köteles. Ez a szabályozás ugyanakkor a lényeget tekintve nem fog különbözni attól a rendszertől, amit a törvény elvei alapján a „335-ös” rögzít. Ezért aztán az ilyen szervezet csak olyan iratkezelő szoftvert tud alkalmazni, mely illeszkedik a létrehozott iratkezelési rendszerhez. Az a szoftver azonban, mely egy ilyen rendszerhez illeszkedik, tanúsított szoftver.
Összefoglalva: nem érdemes a „közfeladat ellátás” fogalmának át- és félreértelmezésére energiát és időt fordítani, hiszen e rendszer senkit sem kíván „korlátozni”, ráadásul világos és átlátható modellek alkalmazásával segíti minden szervezet adminisztratív ügyviteli munkáját. Csak ajánlani lehet mintaként mindenki számára, aki valóban nem közfeladatot lát el, az iratkezelését azonban, saját érdekében világos, racionális elvek alapján kívánja megszervezni.
Mindemellett a piacon elérhetők olyan korszerű, paraméterezhető, tanúsított iratkezelő rendszerek, melyek ténylegesen megkönnyítik az adatrögzítést és az iratokkal való munkát, elősegítve, hogy a jogszabályok betartása ne okozzon többlet adminisztrációs terhet a felhasználók számára.
Csóti Csaba
iratkezelési szakértő
Legfrissebb bejegyzéseink
